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Los procedimientos administrativos en materia migratoria. Módulo 2 — Transcript

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0:00Buenas tardes a todas y todos. Espero se
0:03encuentren muy bien. Soy el juez Alan
0:05Arriola Padilla y quiero darles la
0:07bienvenida al módulo 2 del curso, los
0:09procedimientos administrativos en
0:11materia migratoria y el juicio de
0:13amparo.
0:14En este módulo, ustedes y yo
0:15estudiaremos un procedimiento de suma
0:17relevancia en el derecho migratorio, el
0:20cual es clave para entender el ejercicio
0:22de las funciones de las autoridades de
0:24la materia y la garantía de los derechos
0:26de las personas migrantes.
0:27Me refiero al procedimiento
0:29administrativo migratorio, el PAM.
0:32Antes de empezar, me gustaría agradecer
0:34a la Escuela Nacional de Formación
0:36Judicial y en especial a su director, el
0:38magistrado Sergio Javier Molina
0:40Martínez, por la atenta invitación a
0:42participar en este curso, esperando sea
0:45benéfico para el desarrollo profesional
0:47de todas y todos ustedes.
0:49Sin mayor preámbulo,
0:51empecemos.
0:52Para entender la estructura y desarrollo
0:55del procedimiento administrativo
0:57migratorio,
0:58debemos tener clara una primera
1:00distinción respecto de las personas que
1:02son sujetas al mismo.
1:04Para ello,
1:06hay que definir que, por un lado, las
1:08personas refugiadas son personas que
1:11huyen de conflictos armados o de
1:13persecuciones sociales o políticas.
1:15A menudo, su situación es tan peligrosa
1:17e intolerable que cruzan fronteras
1:19nacionales para buscar seguridad en
1:21países cercanos y así ser reconocidos
1:24internacionalmente, mas no declarados
1:27como refugiados, con una asistencia de
1:29los estados a los que ingresan.
1:32Esas personas son reconocidas
1:34precisamente porque es demasiado
1:35peligroso para ellas el regresar a su
1:37país de origen y necesitan asilo en
1:40otros lugares. Negarles el asilo puede
1:43traerles consecuencias incluso mortales.
1:45Por otro lado, las personas migrantes
1:47eligen trasladarse a otros países no a
1:50causa de una amenaza directa o de
1:51persecución, sino principalmente para
1:53mejorar sus vidas con el fin de obtener
1:56un trabajo, educación, una reunificación
1:59familiar o cualquier otra razón.
2:01A diferencia de las personas refugiadas,
2:03quienes no pueden volver a su país de
2:05forma segura, las personas migrantes
2:07continúan recibiendo la protección de su
2:09gobierno.
2:10Para los gobiernos, esta distinción es
2:12importante, ya que los países tratan a
2:15los migrantes de conformidad con su
2:17propia legislación y procedimientos en
2:20materia de inmigración.
2:22En el caso de las personas refugiadas,
2:24los países las tratan aplicando normas
2:27sobre el asilo y la protección de los
2:29refugiados, que están definidos tanto en
2:31su legislación como en el derecho
2:33internacional.
2:34Los países tienen responsabilidades
2:36específicas hacia cualquier persona que
2:38solicite asilo en su territorio o en sus
2:40fronteras, debido en gran medida a los
2:43compromisos internacionales adoptados.
2:45Ahora bien, para comenzar con el estudio
2:48del procedimiento administrativo
2:49migratorio, es necesario partir del
2:52primer momento en el que la autoridad
2:54migratoria tiene contacto con una
2:56persona extranjera, el control
2:58migratorio.
2:59El control migratorio consiste en la
3:02revisión de los documentos que exhiben
3:05las personas nacionales o extranjeras
3:07que pretenden ingresar o salir del país.
3:10Esta actividad se realiza en los lugares
3:12destinados al tránsito internacional de
3:14personas, es decir,
3:16en aquellos espacios físicos
3:18establecidos para el paso de personas de
3:20un país a otro. Ejemplo de ello, los
3:22aeropuertos, los puertos o las fronteras
3:24terrestres autorizadas.
3:26De acuerdo con el artículo 81 de la Ley
3:28de Migración, las acciones de control
3:30migratorio comprenden la revisión de la
3:33documentación de las personas que
3:34pretendan internarse o salir del país,
3:38así como la inspección de los medios de
3:40transporte utilizados para tales fines.
3:42En estas acciones, las agencias de
3:44seguridad federal pueden actuar en
3:45auxilio y coordinación con el Instituto
3:48Nacional de Migración.
3:49Debemos tener presente
3:51que cuando una persona extranjera
3:54pretende ingresar regularmente al
3:56territorio nacional, debe acreditar una
3:58condición de estancia. Esta depende de
4:01distintos elementos como la intención de
4:03residencia, la actividad que
4:04desarrollará en el país o incluso los
4:06determinados criterios humanitarios o de
4:08solidaridad internacional.
4:11Las condiciones de estancia previstas en
4:13la Ley de Migración se dividen en dos
4:15grandes grupos. El de visitantes y el de
4:18residentes.
4:19Por ello, al encontrarse en un filtro de
4:21control migratorio, la persona
4:23extranjera debe presentar la
4:25documentación correspondiente.
4:27En primer lugar,
4:28debe exhibir su pasaporte o el documento
4:31de identidad y viaje.
4:32Cuando sea requerido, deberá presentar
4:34también una visa válidamente expedida y
4:37vigente, o bien, su tarjeta de
4:39residencia o la autorización
4:41correspondiente a su condición de
4:42estancia.
4:43Asimismo, deberá proporcionar la
4:45información y los datos personales que
4:48las autoridades competentes soliciten
4:51dentro del ámbito de sus atribuciones.
4:53A partir de esta revisión, la autoridad
4:56migratoria se encuentra en posibilidad
4:58de determinar si la persona cumple con
5:00los requisitos necesarios para su
5:02internación regular en el país en el
5:04país.
5:05Para ejemplificar lo anterior, podemos
5:07tomar el caso
5:08de una persona extranjera que llega al
5:10lugar destinado al tránsito
5:11internacional, por ejemplo, el
5:13Aeropuerto Internacional de la Ciudad de
5:15México.
5:16En él, presenta la documentación
5:17correspondiente, la autoridad verifica
5:19el cumplimiento de los requisitos y a
5:21partir de ello se determina si puede
5:24ingresar o no al territorio nacional.
5:26Si la persona cumple con los requisitos,
5:28se permite su ingreso al país.
5:31Pero, ¿qué ocurre cuando no los cumple?
5:34En este supuesto, el Instituto determina
5:36su rechazo. Y esto es importante, porque
5:39solo cuando estemos en presencia de un
5:41control migratorio, se podrá obtener un
5:44acto de rechazo.
5:47El recha- El rechazo es la decisión
5:49adoptada por el instituto en los filtros
5:51de control migratorio ubicados justo en
5:53en los destinos de tránsito
5:55internacional, mediante la cual se niega
5:58la internación regular de una persona al
6:00territorio nacional por no cumplir con
6:03los requisitos establecidos para ello.
6:05Mientras se realiza su devolución a su
6:07país de origen o o de residencia, la
6:10persona extranjera permanece en los
6:12lugares destinados al tránsito
6:13internacional.
6:15Esto nos permite advertir desde el
6:17primer momento que el control migratorio
6:20constituye un punto de decisión dentro
6:22del fenómeno migratorio. La autoridad
6:25verifica si se satisfacen los requisitos
6:28para la internación regular y
6:29dependiendo del resultado, puede
6:31permitir el ingreso o determinar el
6:33rechazo. Sin embargo, el control
6:35migratorio no agota las facultades de la
6:38autoridad migratoria para comprobar, en
6:40dado caso, la situación de una persona
6:42extranjera.
6:43Hasta este momento hemos hablado de una
6:45persona que se encuentra en un en un
6:47lugar destinado al tránsito
6:49internacional y pretende ingresar al
6:52país.
6:53Pero debemos preguntarnos, ¿qué sucede
6:55cuando la persona ya se encuentra dentro
6:57del territorio nacional y la autoridad
6:59necesita comprobar cuál es su situación
7:01migratoria?
7:03Es precisamente en este punto donde
7:05aparecen dos figuras que se regulan en
7:08la normatividad migratoria y que debemos
7:10distinguir con claridad, la revisión y
7:13la verificación migratoria. Como
7:14acabamos de comentar, el control
7:16migratorio tiene lugar en los espacios
7:19destinados al tránsito internacional de
7:21personas y se relaciona con quienes
7:23pretenden ingresar o salir del
7:26territorio nacional.
7:27Sin embargo, la actuación de la
7:29autoridad migratoria no se limita a esos
7:31espacios.
7:32Cuando una persona extranjera ya se
7:34encuentra dentro del territorio
7:36nacional, existen otras dos figuras que
7:39permiten a la autoridad comprobar su
7:41situación migratoria. Una de ellas la
7:43revisión y otra la verificación
7:45migratoria.
7:47Aunque ambas tienen como finalidad
7:48comprobar la situación migratoria de las
7:50personas extranjeras, no son lo mismo.
7:53La diferencia resulta importante porque
7:57cada una de estas figuras responde a
7:59circunstancias distintas y se desarrolla
8:02de una manera específica.
8:04En lo que respecta a la revisión
8:05migratoria, esta consiste en comprobar
8:08fuera de los lugares destinados al
8:10tránsito internacional, la regularidad
8:13de la situación migratoria de las
8:15personas extranjeras que se encuentran
8:17en territorio nacional.
8:19Generalmente, este tipo de diligencia se
8:22realiza en puntos de revisión
8:24específicos, como pueden ser los
8:26ubicados en carreteras o centros de
8:28conexión de transporte, como las
8:30centrales camioneras.
8:32Esta facultad se encuentra prevista en
8:34el artículo 97 de la Ley de Migración.
8:38De acuerdo con este artículo, además de
8:41los lugares destinados al tránsito
8:42internacional, el Instituto Nacional de
8:45Migración puede llevar a cabo revisiones
8:47de carácter migratorio dentro de todo el
8:49territorio nacional con el objeto de
8:51comprobar la situación migratoria de las
8:54personas extranjeras.
8:56Pero existe un elemento particularmente
8:58importante.
8:59La revisión migratoria debe estar
9:01precedida de una orden.
9:03Esta orden, mediante la cual se disponga
9:06la revisión, debe estar, como cualquier
9:08otro acto de molestia, debidamente
9:10fundada y motivada. Debe ser expedida
9:13por el Instituto y debe precisar quién
9:16será responsable de la diligencia y cuál
9:18será el personal asignado para
9:19realizarla.
9:20Además, debe señalar la duración de la
9:23revisión y la zona o lugar en la que se
9:25llevará a cabo.
9:27Por lo tanto, cuando hablamos de una
9:29revisión migratoria, no solamente
9:31debemos preguntarnos si la autoridad
9:34pretendía comprobar la situación de una
9:36persona.
9:37También debemos preguntarnos si esa
9:39actuación se encontraba respaldada por
9:42una orden que cumpliera con los
9:44requisitos correspondientes. Pues ello
9:46dará pie a que la verificación de tales
9:48formalidades sean verificables en sede
9:51jurisdiccional, incluido el juicio de
9:53amparo.
9:54Ahora, dejando a un lado por ahora la
9:56revisión migratoria, la verificación se
9:59refiere a las visitas que realiza la
10:02autoridad en lugares o zonas
10:04determinadas con la finalidad de
10:06corroborar que las personas extranjeras
10:08cumplen con los requisitos necesarios
10:10para su estancia regular en México.
10:13A diferencia de la revisión, que
10:14generalmente se desarrolla en puntos de
10:17revisión específicos y previamente
10:19determinados, la verificación suele
10:21tener lugares en domicilios particulares
10:24o laborales de las personas migrantes.
10:26El artículo 92 de la Ley de Migración
10:29establece que el Instituto realizará
10:31visitas de verificación para comprobar
10:33que las personas extranjeras que se
10:35encuentran en territorio nacional
10:37cumplen con lo dispuesto en la ley y en
10:39el reglamento.
10:40Ahora bien,
10:41la autoridad no puede realizar esas
10:43visitas de manera indiscriminada. El
10:45propio artículo 92 establece los
10:47supuestos en los que puede llevarse a
10:49cabo una visita de verificación, que son
10:51tres.
10:52El primero consiste en confirmar la
10:55veracidad de los datos proporcionados en
10:57los trámites migratorios. Por ejemplo,
10:59si un extranjero tiene la calidad de
11:01residente temporal de estudiante, la
11:03autoridad puede realizar una
11:04verificación para comprobar que siga de
11:07manera continua asistiendo a los cursos,
11:09estudios o proyectos de investigación
11:11que dieron motivo a esa calidad
11:13migratoria.
11:14El segundo de ellos se actualiza cuando
11:16se advierte que ha expirado la vigencia
11:19de la estancia de una persona extranjera
11:21en el país. Siguiendo con el ejemplo de
11:23los estudiantes, esta debe ser renovada
11:25anualmente. En caso de no hacerlo, la
11:27autoridad entendería que esta perdió su
11:30vigencia, por lo que está en posibilidad
11:32de realizar la verificación respectiva
11:34para comprobar el estatus migratorio de
11:37esa persona extranjera. Y el tercero
11:39tiene como finalidad obtener los
11:41elementos necesarios para la aplicación
11:43de la Ley de Migración, de su reglamento
11:45y de las demás disposiciones jurídicas
11:48aplicables, siempre y cuando la
11:49autoridad funde y motive su
11:51procedimiento. Es lo que se conoce como
11:54un cajón de sastre por excelencia. La
11:56autoridad puede encontrar algún otro
11:58motivo que dé pie a la veri ficación de
12:00la condición migratoria de la persona
12:02extranjera y fundarlo con base en este
12:04precepto. Además, la facultad para
12:07realizar estas visitas se se ejercita de
12:09oficio por tratarse de cuestiones de
12:11orden público.
12:13Al igual que ocurre con la revisión, la
12:15verificación debe estar respaldada por
12:18una orden.
12:19Esta orden debe ser expedida por el
12:21Instituto de Nacional de Migración y
12:23debe precisar el responsable de la
12:26diligencia y el personal asignado para
12:28realizarla. También debe señalar el
12:31lugar o zona que será objeto de
12:33verificación, el objeto de la
12:34diligencia, su alcance y las
12:37disposiciones jurídicas aplicables que
12:39la fundamenten y la motiven.
12:41Hasta aquí podemos identificar una
12:43primera diferencia importante.
12:45La revisión y la verificación tienen una
12:47finalidad común, comprobar la situación
12:50migratoria de las personas extranjeras.
12:52Sin embargo, se distinguen por la forma
12:55y el contexto en que se realizan. La
12:57revisión, por un lado, está relacionada
12:59con la vigencia del tránsito de las
13:01personas extranjeras dentro del
13:03territorio nacional y generalmente se
13:05lleva a cabo en puntos estratégicos como
13:07carreteras o terminales de autobuses.
13:10La re la la verificación, en cambio,
13:13implica una visita a una persona o a un
13:15lugar determinado a partir de
13:17circunstancias relacionadas con su
13:18situación migratoria.
13:21Podemos entonces tener presente la
13:23siguiente distinción.
13:24El control migratorio tiene lugar en los
13:27espacios destinados al tránsito
13:29internacional y se relaciona con el
13:31ingreso o salida del país de las
13:34personas. La revisión migratoria se
13:36realiza fuera de esos lugares y tiene
13:39por objeto comprobar la situación
13:41migratoria, generalmente mediante puntos
13:43de revisión.
13:45En cambio, la verificación migratoria
13:47implica una visita a un lugar o zona
13:50determinada para comprobar el
13:52cumplimiento de las obligaciones
13:54migratorias.
13:55Esta distinción no solamente
13:56terminológica es relevante porque
13:59permite identificar qué facultad está
14:01ejerciendo la autoridad, bajo qué
14:03supuesto puede ejercerla y cuáles son
14:06los requisitos que debe cumplir la la
14:08actuación administrativa determinada. A
14:10partir de este último punto surge la
14:13siguiente pregunta.
14:14¿Quién puede ordenar una revisión o una
14:17verificación migratoria y qué requisitos
14:19debe cumplir esa orden?
14:21Bueno, la respuesta nos lleva al
14:24siguiente tema, la legalidad de las
14:26órdenes de revisión y de verificación,
14:29la competencia de las autoridades
14:31migratorias y la debida fundamentación y
14:34motivación de esas diligencias.
14:36Hasta este momento, ustedes y yo hemos
14:39dejado claras las similitudes y
14:40diferencias entre control migratorio,
14:43verifi- verificación y revisión
14:45migratoria. Ahora, debemos dar un paso
14:47más. No basta con que la autoridad tenga
14:50una facultad de controlar, de revisar o
14:52de verificar la calidad migratoria de
14:54una persona. También debemos analizar
14:57quién puede ejercer cada una de esas
14:59funciones y bajo qué condiciones debe
15:01hacerlo.
15:02Este análisis adquiere especial
15:04relevancia cuando se observa la
15:06actuación de la autoridad desde una
15:08perspectiva jurisdiccional.
15:10Porque las diligencias de revisión y de
15:12verificación constituyen actos de
15:14autoridad que deben sujetarse a
15:16determinados requisitos.
15:18En términos de los artículos 14 y 16 de
15:20la Constitución, las diligencias de
15:22revisión y de verificación deben ser
15:25realizadas por autoridades competentes y
15:28deben encontrarse debidamente fundadas y
15:31motivadas.
15:32Comencemos por la competencia de la
15:34autoridad.
15:36La Ley de Migración establece que el
15:38Instituto Nacional de Migración es un
15:40organismo administrativo desconcentrado
15:43encargado de la ejecución, control y
15:46supervisión de los actos realizados por
15:48las autoridades migratorias dentro del
15:50territorio nacional, así como de la
15:52instrumentación de las políticas en
15:55materia migratoria.
15:56El artículo 20 de la propia ley
15:58establece diversas atribuciones del
16:01Instituto. Entre ellas se encuentran
16:03vigilar la entrada y salida de personas
16:05al territorio nacional y revisar su
16:07documentación, tramitar y resolver en
16:10los casos previstos por la ley lo
16:11relativo a la inter y a a la
16:13internación, estancia y salida del país
16:16de las personas extranjeras. Asimismo,
16:18presentarse en las estaciones
16:20migratorias o en los lugares habilitados
16:22para ello a las personas extranjeras que
16:24lo ameriten, respensa respetando en todo
16:27momento sus derechos humanos.
16:29Sin embargo, debe plantearse una
16:31cuestión importante.
16:33A nivel legal, no existe un señalamiento
16:35expreso sobre quiénes son dentro del
16:38propio Instituto las autoridades
16:40específicamente facultadas para ejercer
16:42las diligencias de revisión y de
16:44verificación.
16:46Esta precisión es relevante porque se
16:48relaciona directamente con el principio
16:50de legalidad.
16:51La autoridad solamente puede realizar
16:53aquello para lo cual se encuentra
16:55expresamente facultada. Las personas
16:57servidoras públicas facultadas para
17:00autorizar y ordenar estos actos son los
17:03delegados federales, los subdelegados
17:05federales, los delegados locales, los
17:08subdelegados locales y el subdirector de
17:11control y verificación migratoria.
17:14Esta distribución de atribuciones deriva
17:16del acuerdo de delegación publicado en
17:19el Diario Oficial de la Federación el 13
17:21de noviembre de 2012, así como de las
17:24disposiciones correspondientes del
17:25Reglamento Interior de la Secretaría de
17:27Gobernación.
17:29Ahora bien, en la práctica, durante la
17:31ejecución de las diligencias de
17:32verificación, pueden participar agentes
17:35de seguridad pública o integrantes de
17:37las Fuerzas Armadas. Sin embargo,
17:39debemos distinguir entre colaborar con
17:41la autoridad migratoria y ejercer
17:43directamente una función migratoria.
17:46La Ley de Migración establece que las
17:48autoridades pueden colaborar con el
17:51Instituto cuando este así lo solicite,
17:54pero esa colaboración no implica que
17:56puedan realizar de manera independiente
17:58funciones de control, de verificación o
18:00de revisión migratoria. El Reglamento de
18:02la ley, por su parte,
18:04permite solicitar la colaboración de
18:07otras autoridades cuando exista una
18:09presunción de riesgo para la integridad
18:11de las personas extranjeras o del propio
18:13personal migratorio que participa en las
18:15diligencias.
18:17Por ello, la participación de
18:19autoridades distintas al Instituto tiene
18:21un carácter excepcional y accesorio. Las
18:24autoridades de seguridad pública o las
18:26Fuerzas Armadas, por sí solas, no tienen
18:28facultad para llevar a cabo estas
18:30diligencias migratorias. Esta cuestión
18:32también ha sido analizada por la Suprema
18:34Corte de Justicia de la Nación. Por
18:36ejemplo, en la acción de
18:38inconstitucionalidad 110/2016,
18:41la Corte sostuvo que las autoridades
18:43locales no cuentan con competencia para
18:45regular cuestiones migratorias,
18:47principalmente relacionadas con el
18:48ingreso, estancia y salida de mexicanos
18:51y extranjeros del territorio nacional,
18:53pues esta materia le corresponde
18:54exclusivamente a las autoridades
18:56federales.
18:57A partir de este criterio, la Corte
18:59determinó inconstitucional
19:01una legislación local que facultaba a
19:03las autoridades locales para exigir a
19:05las personas migrantes documentación que
19:08acreditara su identidad y solicitarles
19:10información y datos personales con la
19:12finalidad de verificar su situación
19:14migratoria al considerar que esa
19:16facultad corresponde de manera exclusiva
19:19a las autoridades de la Federación. Esto
19:20nos permite trasladar la cuestión
19:22migratoria al ámbito jurisdiccional.
19:25Cuando una persona juzgadora analiza una
19:27diligencia de revisión o de verificación
19:30migratoria, debe atender en primer lugar
19:32a quién emitió la orden y en segundo
19:35lugar a quién ejecutó tal diligencia. Es
19:38decir, debe corroborar que la actuación
19:41haya estado precedida por una orden
19:43emitida por una autoridad competente y
19:45que la autoridad que llevó a cabo la
19:48diligencia también cuente con
19:50competencia para realizarla.
19:52Además, cuando excepcionalmente
19:55intervenga una autoridad distinta de
19:57aquellas expresamente facultadas, puede
19:59analizarse si su intervención fue
20:01autorizada en la orden escrita para
20:03efectos de salvaguardar la integridad
20:05física de las personas migrantes o de
20:08las propias autoridades migratorias.
20:11Ahora bien,
20:12una vez establecida la competencia,
20:14debemos analizar un segundo elemento, la
20:17fundamentación y la motivación de la
20:20orden.
20:22La Ley de Migración exige que las
20:24órdenes de verificación y revisión estén
20:26debidamente fundadas y motivadas.
20:29De acuerdo con el criterio de la Suprema
20:31Corte, tratándose de actos
20:33administrativos, esta exigencia se
20:36satisface cuando la autoridad expresa
20:38con precisión las circunstancias
20:40especiales, las razones particulares o
20:43las causas inmediatas que tomó en
20:45consideración para emitir el acto y
20:48cuando el caso concreto corresponde a
20:50las hipótesis normativas de los
20:52preceptos legales que se aplican.
20:54Por ello, al analizar una orden de
20:56verificación, debemos atender
20:57particularmente a su objeto. La orden
21:01debe permitir identificar cuál de los
21:03supuestos legales habilita la autoridad
21:05para realizarla,
21:07confirmar la veracidad de los datos
21:09proporcionados en los trámites
21:10migratorios, verificar alguna situación
21:12en la que se advierta que ha expirado la
21:14vigencia de la estancia o bien, como
21:16dijimos el caso el el cajón de sastre,
21:19obtener los elementos necesarios para
21:21cualquier otra aplicación de las
21:23disposiciones migratorias.
21:25Además,
21:26tanto en la orden de verificación como
21:28en la de revisión, deben quedar
21:30especificadas las personas responsables
21:33y el personal asignado para ejecutar la
21:35diligencia.
21:36En el caso de la orden de revisión, debe
21:38destacarse además la importancia de
21:40establecer su duración. Esto se debe a
21:43que a diferencia de la verificación, que
21:45tiene un objeto determinado, la revisión
21:47debe encontrarse limitada temporalmente
21:50con la finalidad de que la función no se
21:52vuelva arbitraria y excesiva. De esta
21:55manera, los requisitos de estas órdenes
21:57no constituyen simples formalidades. Su
22:00finalidad es limitar la actuación de las
22:03autoridades que intervienen en en esas
22:05diligencias y proporcionar seguridad
22:07jurídica a las personas frente a la cual
22:10se ejercen.
22:11La constancia expresa y escrita de estas
22:14circunstancias permite que la persona
22:16afectada pueda conocer las razones y los
22:19fundamentos en los que se apoyó la
22:21actuación de la autoridad y, en
22:22consecuencia, si lo decide, pueda
22:24controvertirlos. Por ello, la
22:26fundamentación y motivación constituyen
22:29también un presupuesto para el acceso a
22:31la justicia y para el ejercicio de un
22:33recurso efectivo.
22:35Así, cuando analizamos la legalidad de
22:37una diligencia,
22:39ya sea de revisión o de verificación
22:41migratoria, podemos plantearnos dos
22:43preguntas iniciales. La primera, ¿la
22:46autoridad que ordenó y la que ejecutó la
22:48diligencia eran competentes?
22:50Y la segunda,
22:52¿la orden estaba debidamente fundada y
22:54motivada y, en dado caso, contenía los
22:57elementos necesarios para delimitar la
22:59actuación de la autoridad?
23:02Estas preguntas eh nos permiten pasar
23:04ahora a una situación distinta dentro
23:06del mismo procedimiento. ¿Qué ocurre
23:08cuando como resultado de una actuación
23:10de control, de revisión o de
23:11verificación, la autoridad determina que
23:14una persona no cumple con los requisitos
23:16para su ingreso o no acredita su
23:19situación regular migratoria dentro del
23:21país? Si estamos ante una persona que
23:23pretende ingresar al país en un lugar de
23:26tránsito internacional, podemos
23:28encontrarnos frente al rechazo.
23:31Si se trata de una persona que ya se
23:33encuentra en territorio nacional y no
23:35acredita su situación migratoria, puede
23:38surgir la presentación y el posterior
23:40alojamiento de la persona migrante.
23:43Por cuestiones prácticas, primero
23:45abordaremos la explicación de la figura
23:47del rechazo y sus consecuencias
23:48jurídicas.
23:50Como acabamos de señalar anteriormente,
23:52una de las posibles consecuencias del
23:54control migratorio se presenta cuando
23:56una persona extranjera no cumple con los
23:58requisitos necesarios para ingresar
24:01regularmente al territorio nacional.
24:03En este supuesto, el Instituto puede
24:05determinar su rechazo.
24:07Para efectos prácticos, debemos entender
24:09que el rechazo es la decisión adoptada
24:12por el Instituto en los filtros de
24:14revisión migratoria ubicados en los
24:15lugares destinados al tránsito
24:17internacional, ya sea por tierra, mar o
24:20aire, mediante la cual se niega la
24:22internación regular de una persona al
24:24territorio por no cumplir con los
24:26requisitos establecidos en las
24:28disposiciones normativas.
24:30Ahora,
24:31el rechazo no constituye simplemente una
24:34decisión material de impedir el ingreso.
24:37La propia legislación establece
24:38determinadas formalidades y
24:40consecuencias que deben observarse
24:42durante su ejecución. Por ejemplo,
24:45cuando las autoridades migratorias
24:47advierten alguna irregularidad en la
24:49documentación presentada por una persona
24:52que pretende internarse a territorio
24:54nacional y estas no satisfacen los
24:57requisitos de ley o tienen algún
24:59impedimento legal para hacerlo, debe
25:01realizarse una segunda revisión.
25:04Si después de esta actuación, el
25:06instituto determina el rechazo, debe
25:09levantarse una constancia por escrito en
25:11la que se funde y se motive la causa de
25:14inadmisibilidad de la persona, lo que
25:16comúnmente se conoce como acta de
25:18rechazo.
25:19Esto permite identificar que aún cuando
25:22las personas se encuentren frente a una
25:24decisión adoptada dentro de un filtro de
25:26control migratorio, la actuación de la
25:29autoridad debe expresar por escrito las
25:31razones que justifiquen la negativa de
25:34la internación.
25:35Una vez determinado el rechazo por la
25:37autoridad, la persona extranjera debe
25:39abandonar el país.
25:41La ley de inmigración establece que
25:43cuando la internación sea rechazada por
25:45no cumplir alguno de los requisitos, la
25:47salida debe realizarse por cuenta de la
25:49empresa que lo transportó, sin perjuicio
25:52de las sanciones que pudieran
25:53corresponder. En el caso del transporte
25:55marítimo existe una regla específica.
25:58Cuando se determine el rechazo, no se
26:00autorizará el desembarco y cuando exista
26:02una imposibilidad material para que la
26:05embarcación salga del territorio
26:06nacional, la persona extranjera será
26:09presentada y se procederá a su inmediata
26:11salida del país con cargo a la empresa
26:14naviera.
26:15También debemos considerar el lugar en
26:17el que permanece la persona mientras se
26:19ejecuta el rechazo.
26:21Los lugares destinados al tránsito
26:22internacional deben contar con espacios
26:25adecuados para la estancia temporal de
26:27las personas mientras eh se autoriza su
26:29ingreso o se resuelve el rechazo
26:32correspondiente. El reglamento de la ley
26:34de inmigración establece que el rechazo
26:37debe ejecutarse dentro de las 24 horas
26:40siguientes hacia el país de procedencia
26:42o hacia aquel donde la persona sea
26:45admitida. Sin embargo, en la práctica,
26:48la permanencia en estos espacios
26:49provisionales puede prolongarse o
26:51prolongarse durante horas o incluso
26:53días. Durante ese periodo, las personas
26:55sometidas al control migratorio
26:57permanecen bajo responsabilidad de la
26:59autoridad y no cuentan con la
27:01posibilidad de abandonar libremente sus
27:03espacios, pues su salida depende de la
27:06determinación de su situación
27:07migratoria.
27:09Esta circunstancia introduce una
27:11cuestión particularmente relevante, la
27:13relación entre el rechazo y la libertad
27:16personal.
27:17En este punto, la definición de
27:19detención utilizada por el Alto
27:21Comisionado de las Naciones Unidas para
27:23los refugiados, conforme a la cual el
27:25término detención puede comprender el
27:28confinamiento dentro de un sitio
27:30estrechamente delimitado o restringido,
27:32incluyendo zonas de tránsito en
27:34aeropuertos cuando la libertad de
27:35movimiento se encuentra sustancialmente
27:37limitada y la única posibilidad de
27:40abandonar el área restringida consiste
27:42en salir del territorio nacional.
27:44A partir de esta consideración, debe
27:47estimarse que la estancia provisional en
27:49los lugares donde se realiza el control
27:51migratorio puede estimarse una forma de
27:53detención o de privación de la libertad
27:55cuando se trata de una forma de custodia
27:58prevista por la ley y ordenada por una
28:00autoridad administrativa que impide a la
28:02persona disponer de su libertad
28:05ambulatoria.
28:06Pero existe además otra cuestión de
28:08especial relevancia, el principio de no
28:11devolución.
28:12El rechazo de una persona con motivo del
28:14control migratorio puede generar una
28:17posible afectación a este principio que
28:19protege, entre otros, los derechos a la
28:21vida, la seguridad personal, a la
28:23integridad física y a la libertad
28:25personal, así como la prohibición de la
28:28tortura y de otros tratos crueles.
28:31Esto permite advertir la trascendencia
28:34que puede tener una decisión
28:35aparentemente vinculada únicamente con
28:37la entrada al territorio nacional,
28:39la determinación de rechazar a una
28:42persona puede producir consecuencias
28:44importantes sobre sus derechos,
28:47particularmente cuando la devolución
28:50pudiera colocarla en una situación
28:52incompatible con las obligaciones de
28:54protección internacional. Por esta
28:56razón, el Estado tiene también la
28:58obligación de garantizar un recurso
29:00efectivo frente a los actos relacionados
29:03con la determinación o ejecución del
29:05rechazo o la devolución de una persona
29:07hacia un territorio extranjero.
29:09Así, el análisis del rechazo nos permite
29:13advertir algo que será una constante en
29:15el estudio del procedimiento
29:17administrativo migratorio. Las
29:18facultades de la autoridad migratoria
29:20tienen consecuencias directas sobre los
29:22derechos de las personas y por ello
29:25deben ejercerse dentro de los límites
29:27establecidos por el orden jurídico. De
29:29lo contrario, serán objeto de revisión
29:31jurisdiccional, entre otros medios, a
29:34través del juicio de amparo.
29:36Hasta aquí hemos analizado lo que ocurre
29:38cuando una persona extranjera pretende
29:41ingresar a México y no cumple con los
29:43requisitos para su internación.
29:45Pero existe otro escenario.
29:47¿Qué sucede cuando la persona ya se
29:49encuentra dentro del territorio nacional
29:51y como resultado de una diligencia, ya
29:53sea de revisión o de verificación, la
29:56autoridad determina que no acredita una
29:58situación migratoria regular?
30:01En este supuesto, aparece una nueva
30:03etapa del procedimiento.
30:05La presentación de la persona extranjera
30:07ante el Instituto y su eventual
30:09alojamiento mientras se determina su
30:11situación migratoria.
30:13Y aquí entramos a uno de los temas
30:15centrales de esta explicación con
30:16ustedes. La naturaleza jurídica del
30:19alojamiento y su relación con la
30:21privación de la libertad personal.
30:24Hasta ahora hemos analizado dos
30:26escenarios distintos.
30:28Por una parte, el control migratorio que
30:31tiene lugar cuando una persona pretende
30:33ingresar o salir del país y que puede
30:36concluir, entre otras posibilidades, con
30:38una determinación de de
30:41Por otra, la revisión y la verificación
30:44migratoria, que permiten a la autoridad
30:46comprobar la situación migratoria de una
30:49persona extranjera que ya se encuentra
30:51en territorio nacional.
30:53Ahora bien,
30:54¿qué sucede
30:55con eh cuando como resultado de una
30:57diligencia de revisión o de verificación
31:00una persona no acredita esta situación
31:02migratoria?
31:04En ese supuesto, la persona es puesta a
31:07disposición del instituto y se inicia
31:09formalmente el procedimiento
31:12administrativo migratorio.
31:14La Ley de Migración establece que cuando
31:16una persona extranjera es puesta a
31:18disposición de la autoridad migratoria,
31:20debe iniciarse el procedimiento
31:22correspondiente, es decir, el PAM.
31:25Cuando la puesta a disposición deriva de
31:27una diligencia de verificación o de
31:29revisión, el acuerdo de presentación
31:32debe emitirse dentro de las 24 horas
31:35siguientes.
31:37Aquí aparece una figura que debemos
31:39distinguir con claridad, la
31:40presentación.
31:42El artículo 99 de la Ley de Migración
31:44establece que es de orden público la
31:47presentación de las personas extranjeras
31:49adultas en estaciones migratorias o en
31:52lugares habilitados para ello, mientras
31:54eh se determina su situación migratoria
31:56en territorio nacional.
31:58La presentación constituye la medida
32:01mediante la cual el instituto acuerda el
32:03alojamiento temporal de una persona
32:05extranjera que no acredite su situación
32:07migratoria mientras se determina si
32:10procede su regularización o la
32:12asistencia para su retorno al país de
32:14origen. Existe además una regla
32:16específica respecto de niñas, niños y
32:19adolescentes migrantes. El instituto no
32:21debe presentarlos ni alojarlos en
32:24estaciones migratorias o en lugares
32:26habilitados para ello.
32:28Asimismo, debe evitarse la presentación
32:30de las personas adultas que estén bajo
32:32su cuidado atendiendo al principio de
32:34unidad eh familiar y al interés superior
32:37de las niñas, de los niños y de los
32:39adolescentes.
32:40Ahora bien, una vez iniciado el
32:42procedimiento, la presentación tiene
32:44como consecuencia el alojamiento
32:46temporal de la persona extranjera en una
32:49estación migratoria mientras el
32:51instituto determina su situación
32:53particular.
32:54Sin embargo, el alojamiento no
32:56constituye la única posibilidad. Como
32:59alternativa, la persona extranjera puede
33:01ser entregada en custodia a su
33:03representación diplomática del país que
33:06del que es nacional o bien a una persona
33:08moral o institución de reconocida
33:10solvencia cuyo objeto esté relacionado
33:13con la protección de los derechos
33:14humanos.
33:16En estos casos, la persona debe
33:17permanecer en un domicilio ubicado
33:20siempre dentro de la
33:22circunscripción territorial donde se
33:24encuentra la estación migratoria.
33:26Todo ello con la finalidad de darle
33:27seguimiento al procedimiento
33:29administrativo migratorio. Ahora bien,
33:32para comprender adecuadamente el
33:34alojamiento, debemos detenernos en su
33:36naturaleza jurídica.
33:39La ley de inmigración utiliza el término
33:41alojamiento.
33:42Sin embargo, debemos preguntarnos qué
33:45ocurre materialmente con la persona
33:47sometida a esta medida.
33:50Cuando una persona se encuentra alojada
33:52en una estación migratoria o en una
33:55estancia provisional, está obligada a
33:57permanecer en ese lugar mientras el
33:59instituto determina su situación
34:01migratoria. En consecuencia, no puede
34:04abandonarlo voluntariamente.
34:06Por esta razón, debe considerarse que la
34:09medida denominada legalmente como
34:11alojamiento constituye una detención o
34:14privación de la libertad. La razón es
34:17precisamente que la persona queda
34:18obligada a permanecer en un espacio
34:20determinado y no puede disponer
34:22libremente de su libertad ambulatoria.
34:26No estamos únicamente frente a una
34:27medida administrativa que se relacione
34:30con la calidad migratoria de una
34:31persona.
34:33Estamos frente a una medida que
34:35materialmente restringe su libertad
34:38personal. Y si estamos frente a una
34:40privación de libertad, entonces debemos
34:42preguntarnos cuáles son sus límites y
34:45bajo qué condiciones puede considerarse
34:47jurídicamente válida.
34:50Antes de llegar a ese análisis
34:51constitucional, debemos conocer cuánto
34:54tiempo puede prolongarse el alojamiento
34:56conforme a la propia Ley de Migración.
35:00Como regla general, eh el Instituto
35:02cuenta con 15 días hábiles para resolver
35:05la situación migratoria de las personas
35:07extranjeras alojadas. Sin embargo, este
35:10plazo puede exceder en determinados
35:12supuestos previstos en la propia ley. El
35:14primer grupo de supuestos se relaciona
35:16con dificultades para determinar la
35:18identidad o nacionalidad de la persona,
35:21obtener documentos de identidad y viaje,
35:23obtener dichos documentos por parte de
35:25los consulados o establecer el
35:28itinerario de viaje y realizar el
35:30traslado por razones relacionadas con
35:32alguna enfermedad o discapacidad
35:34médicamente acreditada.
35:36En estos primeros cuatro supuestos, el
35:39alojamiento puede
35:41extenderse hasta 60 días. Existe además
35:45un quinto supuesto, que se haya
35:47interpuesto un recurso administrativo
35:49judicial relacionado con la situación
35:52migratoria de la persona. En ese
35:53supuesto, eh no existe por parte de la
35:57ley un plazo específico por el cual se
36:00pueda postergar el procedimiento, lo
36:03cual lo hace particularmente eh
36:06peligroso. Ahora, durante el tiempo en
36:09que se resuelva la situación migratoria,
36:11el Instituto realiza diversas
36:12diligencias para llegarse de los
36:14elementos necesarios para emitir una
36:17determinación final. Entre esas
36:19actuaciones se encuentra la
36:21comparecencia de la persona sometida al
36:23procedimiento. En ella deben asentarse,
36:26entre otros elementos, su nombre, sexo,
36:29edad, nacionalidad, la manifestación de
36:32los hechos ocurridos desde su salida
36:34hasta el momento de la comparecencia.
36:37Asimismo, la autoridad debe hacer del
36:40conocimiento de la persona migrante los
36:42hechos que se le imputan ante dos
36:44testigos e informarle de su derecho a
36:47ofrecer pruebas, formular alegatos y ser
36:50asistida por su representante o por
36:52alguna persona de confianza. Todo ello
36:54debe constar en el acta administrativa.
36:57Ahora, el procedimiento también
36:58contempla determinadas actuaciones
37:00cuando la persona manifiesta que desea
37:03solicitar el reconocimiento de la
37:05condición de refugiado o cuando señala
37:08haber sido víctima o testigo de un
37:09delito durante su tránsito o su estancia
37:11en México.
37:13En estos casos, el Instituto debe
37:15realizar las actuaciones
37:16correspondientes, incluida la
37:18notificación a la Comisión Mexicana de
37:20Ayuda a Refugiados cuando corresponda o
37:23facilitar la presentación de la denuncia
37:25respectiva.
37:26Asimismo, si la persona extranjera así
37:28lo desea, el Instituto debe notificar su
37:31presentación a la representación
37:33consular correspondiente y facilitar los
37:36medios para la comunicación inmediata
37:38con sus representantes consulares. De
37:39esta manera, podemos identificar ya
37:42varios elementos de esta etapa del
37:44procedimiento.
37:45La presentación inicia una situación de
37:48alojamiento. El Instituto debe
37:50determinar la situación migratoria de la
37:52persona. Durante ese periodo, debe
37:55realizar diversas diligencias y al mismo
37:57tiempo se deben respetar los derechos
37:59que correspondan a la persona sometida
38:01al procedimiento.
38:03Pero volvamos a un punto central.
38:05Si el alojamiento implica materialmente
38:08una privación de libertad, surge una
38:10pregunta que resulta indispensable y
38:13amerita un análisis constitucional.
38:15¿Puede una persona permanecer privada de
38:18su libertad durante todo el tiempo que
38:20la Ley de Migración permite resolver su
38:22situación migratoria.
38:24La respuesta a esta pregunta nos lleva
38:26directamente a los criterios
38:28establecidos por la Suprema Corte de
38:30Justicia de la Nación sobre la detención
38:32administrativa migratoria y
38:33particularmente al límite de 36 horas,
38:37así como a los requisitos de
38:39razonabilidad, necesidad y
38:41proporcionalidad de la medida.
38:44Para empezar, debemos distinguir entre
38:46dos cuestiones.
38:48Por una parte, los plazos que contempla
38:50la legislación migratoria para la
38:52resolución del procedimiento y por otra,
38:54el límite constitucional que deriva de
38:57la naturaleza de la medida como una
38:59privación de la libertad.
39:01Como lo acabamos de comentar, el acuerdo
39:03de presentación debe emitirse dentro de
39:05las 24 horas siguientes a que la persona
39:08queda a disposición de la autoridad y la
39:11legislación contempla, como regla
39:12general, un plazo de 15 días hábiles
39:15para resolver su situación migratoria.
39:18Sin embargo, también establece
39:20determinados supuestos de excepción en
39:22los que dicho plazo se puede extender
39:25hasta 60 días hábiles o de manera
39:27indefinida.
39:28Esto es importante porque si únicamente
39:31observáramos esos plazos legales,
39:33podremos llegar a la conclusión de que
39:35una persona puede permanecer alojada
39:38durante periodos considerablemente
39:40superiores a 36 horas.
39:43Pero aquí es donde debemos introducir el
39:46parámetro constitucional desarrollado
39:48por la Suprema Corte de Justicia de la
39:50Nación.
39:51El hecho de que la legislación
39:53migratoria contemple determinados plazos
39:56para la resolución del procedimiento no
39:59significa que la privación de la
40:01libertad pueda prolongarse
40:02automáticamente durante todo ese
40:04periodo.
40:05El llamado alojamiento migratorio
40:07constituye materialmente una detención o
40:11privación de la libertad, porque la
40:13persona debe permanecer en un lugar
40:14determinado y no puede abandonarlo
40:16libremente. A partir de ello, la primera
40:19sala desarrolló los parámetros que deben
40:21observarse para determinar cuándo una
40:23medida de esta naturaleza puede
40:25considerarse justificada y cuando, por
40:27el contrario, puede eh constituir una
40:30detención arbitraria. Y para que no lo
40:32sea, debe ser razonable, necesaria y
40:35proporcional.
40:36Primero, respecto al requisito de
40:38razonabilidad, la medida debe perseguir
40:40una finalidad legítima y esa finalidad
40:43debe encontrarse prevista en la
40:44legislación.
40:45Las finalidades que pueden justificar la
40:47detención administrativa migratoria
40:49están vinculadas con eh asegurar la
40:51comparecencia de la persona al
40:53procedimiento o garantizar la ejecución
40:55de una eventual deportación. Es decir,
40:57la detención tiene la finalidad
40:59instrumental de que el procedimiento
41:01migratorio logre tener una eficien- un
41:03una eficacia material. Segundo, en
41:06relación con la necesidad, la privación
41:08de la libertad debe ser indispensable
41:11para alcanzar esa finalidad. Por ello,
41:13debe analizarse si existe alguna medida
41:15menos restrictiva que permita alcanzar
41:18el mismo objetivo.
41:19La detención no debe utilizarse
41:21simplemente porque sea una medida
41:22disponible, sino cuando resulte
41:24necesaria dentro de las circunstancias
41:26concretas del caso.
41:28Y tercero, la proporcionalidad.
41:31Aquí debe existir un equilibrio entre la
41:33intensidad de la afectación a la
41:35libertad y la finalidad que se pretende
41:37alcanzar. El criterio de la Suprema
41:39Corte toma en consideración que estamos
41:41frente a una medida particularmente
41:43intensa. Por eso, la Corte parte de una
41:46premisa fundamental, la detención
41:48administrativa migratoria debe ser
41:50excepcional y breve.
41:53Para lograr entender esa decisión,
41:54debemos relacionar este límite con el
41:56artículo 21 de la Constitución, en
41:59cuanto establece el límite máximo de 36
42:01horas para la privación administrativa
42:03de la libertad.
42:05De esta manera, aunque la legislación
42:07migratoria contemple plazos más amplios
42:09para resolver el procedimiento
42:11administrativo, esos plazos no pueden
42:13entenderse como una autorización
42:15automática para que la autoridad
42:18mantenga a una persona privada de la
42:20libertad durante todo ese tiempo. Y aquí
42:23vale la pena hacer una precisión
42:24conceptual.
42:25Una cosa es la duración del
42:27procedimiento administrativo migratorio
42:29y otra distinta la duración del
42:31alojamiento, entendido como privación de
42:33la libertad. El procedimiento puede
42:36requerir determinadas actuaciones para
42:38definir la situación jurídica de la
42:39persona. Sin embargo, ello no significa
42:42que todas esas actuaciones deban
42:44realizarse mientras la persona permanece
42:47privada de su libertad.
42:49Precisamente por eso es importante tener
42:51en consideración la existencia de
42:53medidas alternativas al
42:55al alojamiento, señalando que la
42:57detención no debe tener un carácter
42:59punitivo. La finalidad de esta medida es
43:01cautelar, asegurar la presencia de la
43:04persona dentro del procedimiento o en su
43:06caso garantizar la ejecución de la
43:09determinación migratoria
43:10correspondiente.
43:11Así, cuando analicemos un caso concreto,
43:14no basta con preguntarnos si existe una
43:16disposición legal que permita el
43:18alojamiento o si el procedimiento
43:20todavía se encuentra pendiente. También
43:22debemos preguntarnos cuál es la
43:25finalidad que se pretende alcanzar. La
43:27privación de la libertad resulta
43:29necesaria para alcanzar dicha finalidad.
43:33¿Existe quizá alguna medida menos
43:36restrictiva? Y finalmente,
43:38¿la intensidad de la medida resulta
43:40proporcional frente a la finalidad
43:43perseguida y a las circunstancias de la
43:45persona detenida?
43:47Estas preguntas permiten trasladar el
43:48análisis de una perspectiva meramente
43:51formal, es decir, de revisar si existe
43:53una disposición que autorice la
43:55actuación, hacia un análisis
43:57constitucional de la privación de la
43:59libertad.
44:00Con esto podemos identificar una de las
44:02ideas centrales de esta plática con
44:04ustedes. El procedimiento administrativo
44:06migratorio no elimina las garantías
44:09relacionadas con la libertad personal.
44:11Por el contrario, cuando dentro de este
44:13procedimiento se adopta una medida que
44:15materialmente implica una privación de
44:17la libertad, esta debe sujetarse a los
44:20límites constitucionales ya
44:22desarrollados por la Suprema Corte.
44:24Y esto nos lleva directamente al último
44:26aspecto que debemos revisar.
44:28Si la detención debe ser excepcional,
44:30¿qué derechos conserva la persona
44:32durante su alojamiento y qué
44:34alternativas existen frente a la
44:37privación de su libertad? Después del
44:39análisis que hemos hecho, debemos tener
44:41clara esta premisa. La persona que se
44:43encuentra alojada dentro de una estación
44:45migratoria continúa siendo titular de
44:48derechos durante el procedimiento
44:49administrativo migratorio. El
44:51alojamiento no significa que la persona
44:53pierda sus demás derechos. Por el
44:56contrario, se establecen diversas
44:57condiciones que deben observarse durante
45:00su permanencia en estas estaciones
45:02migratorias. En primer lugar, las
45:04estaciones deben contar con determinadas
45:06condiciones para garantizar una estancia
45:09adecuada. Entre ellas se encuentran la
45:11asistencia médica, psicológica y
45:13jurídica.
45:14La atención alimentaria, consistente por
45:16lo menos tres alimentos al día, la
45:18separación entre hombres y mujeres,
45:21evitar medidas de hacinamiento, promover
45:24la presentación ah la perdón, la
45:26preservación de la unidad familiar, así
45:29como diversos espacios y condiciones que
45:30permitan eh el acceso a asistencia
45:33consular, jurídica o de personas de
45:35confianza.
45:37La autoridad migratoria no debe alojar a
45:39un número de inmigrantes que supere la
45:41capacidad física de la estación
45:43migratoria asignada. Además, en ningún
45:45caso se podrán habilitar como estaciones
45:47migratorias los centros de
45:50encarcelamiento de reclusión preventiva
45:52o cualquier otro inmueble que no cumpla
45:54con las características ni preste los
45:56servicios anteriormente descritos.
45:59Además, las personas alojadas tienen
46:01derecho a conocer los servicios
46:03disponibles y a recibir información
46:05sobre las razones de su alojamiento y el
46:07procedimiento que se sigue en su contra.
46:09También deben recibir información
46:11relacionada con las distintas
46:13posibilidades que contempla el
46:14procedimiento, entre ellas, la solicitud
46:16de reconocimiento de la condición de
46:18refugiado, la regularización de su
46:20situación migratoria o el retorno
46:22asistido, así como sobre los mecanismos
46:25para ejercer una defensa efectiva. Esto
46:28resulta particularmente relevante porque
46:30una persona que se encuentra privada de
46:32su libertad tiene una posibilidad
46:35material más limitada de gestionar por
46:37sí misma su defensa. Por ello, el acceso
46:39a la información y a la asistencia
46:41adquiere especial importancia dentro del
46:43procedimiento migratorio. También debe
46:46contemplarse el derecho a recibir
46:47información escrita sobre sus derechos y
46:49obligaciones y acceder a comunicación
46:51telefónica, así como sobre los
46:54mecanismos para presentar quejas,
46:56recibir asesoría jurídica o consultar su
46:59propio expediente administrativo.
47:00Asimismo, se reconoce el derecho a
47:03contar con un intérprete cuando sea
47:05necesario, a realizar llamadas
47:07telefónicas y a mantener contacto con
47:09sus familiares, sus representantes
47:11legales o sus personas de confianza. A
47:13ello se suman las condiciones materiales
47:15de la estancia, como ya lo comentamos,
47:17un espacio digno, alimentación, higiene,
47:20atención médica, así también la
47:22posibilidad de acceder a actividades de
47:24recreación, de educación, de cultura,
47:26todo teniendo como un eje central la
47:29proscripción de todo tipo de
47:30discriminación. Por tanto, cuando
47:33ustedes analizan un caso de alojamiento
47:35migratorio, no se debe limitar el
47:37análisis a la pregunta de si la
47:38autoridad tenía facultades para iniciar
47:40el procedimiento o no. También debemos
47:42preguntarnos cómo se está desarrollando
47:44ese procedimiento y bajo qué condiciones
47:47permanece la persona.
47:49Esto conecta nuevamente con la idea de
47:51excepcionalidad de la detención.
47:53Reitero, la detención administrativa
47:55migratoria no debe entenderse como una
47:57sanción, su finalidad es cautelar e
48:00instrumental, busca asegurar la
48:02presencia de la persona dentro del
48:04procedimiento o en su caso, garantizar
48:06la ejecución de una eventual
48:08deportación. Precisamente por ello, debe
48:10tenerse en cuenta la existencia de
48:12medidas alternativas a lo a al
48:14alojamiento. En determinados casos,
48:17pueden emplearse medidas como la
48:18permanencia en el mismo domicilio, la
48:20prohibición de abandonar determinado
48:22lugar, la obligación de presentarse
48:24periódicamente ante la autoridad
48:26verificar que sigue estando dentro del
48:28lugar de la estación migratoria. Así
48:30también, contempla la posibilidad del
48:33artículo 101 de la propia ley de
48:35migración, eh en el sentido de que pueda
48:37acudir ante la propia eh representación
48:40consular o ante alguna persona moral de
48:43reconocida solvencia económica en
48:45materia de defensa de los derechos
48:48humanos. Esto nos permite recuperar la
48:50relación entre los tres elementos que
48:52analizamos en el bloque anterior.
48:55Si la privación de la libertad debe ser
48:57necesaria, entonces la existencia de una
48:59medida menos restrictiva puede ser
49:01relevante para determinar si el
49:03alojamiento se encuentra
49:04constitucionalmente justificado.
49:07Y si además debe ser proporcional, la
49:09autoridad debe considerar las
49:11circunstancias concretas del caso y la
49:13intensidad de la afectación que produce
49:15mantener a una persona privada de su
49:17libertad.
49:18De esta manera, el análisis del
49:20procedimiento administrativo migratorio
49:22puede construirse como una secuencia.
49:25Primer, debemos identificar qué
49:27actuación migratoria se llevó a cabo, el
49:29control, la revisión o la verificación.
49:32Después, debemos verificar si la orden
49:35correspondiente fue emitida por una
49:37autoridad competente y si cumple con los
49:40requisitos de fundamentación y
49:41motivación.
49:43Si la actuación del INM en el rechazo de
49:45una persona en un punto de tránsito
49:46internacional, debemos analizar las
49:49consecuencias de esa determinación y las
49:51garantías que deben observarse.
49:53Si en cambio, la persona es presentada
49:55ante el instituto, debemos determinar
49:58qué naturaleza tiene esa presentación,
50:01qué implica la el alojamiento y cómo se
50:03desarrolla el procedimiento
50:05administrativo migratorio.
50:07Y finalmente, cuando el alojamiento
50:09implica una privación de la libertad,
50:11debemos aplicar los parámetros
50:13constitucionales que hemos estudiado.
50:15Una duración menor a 36 horas y el
50:17cumplimiento de los requisitos de
50:19razonabilidad, necesidad y
50:21proporcionalidad. Con esto, tenemos los
50:23elementos fundamentales para estudiar el
50:25procedimiento administrativo migratorio
50:28desde una perspectiva integral.
50:30No se trata únicamente de identificar la
50:32facultad administrativa para actuar.
50:34Se trata de revisar la legalidad de cada
50:37etapa y cuando existe una afectación a
50:39la libertad personal, someterla también
50:41al parámetro constitucional
50:43correspondiente. Antes de concluir, me
50:45gustaría que ustedes y yo hiciéramos una
50:48breve recapitulación de los principales
50:50puntos que hemos revisado a lo largo de
50:52este módulo.
50:53Comenzamos con el control migratorio que
50:55tiene lugar en los puntos de tránsito
50:57internacional y permite verificar que
50:59las personas extranjeras que pretenden
51:01ingresar al territorio, acrediten la
51:03condición de estancia y cumplan con los
51:05requisitos correspondientes.
51:07Cuando esos requisitos no se acreditan,
51:09puede producirse un acta de rechazo.
51:12Después, distinguimos entre revisión y
51:15verificación migratoria.
51:17La revisión se realiza fuera de los
51:19puntos internacionales de tránsito y
51:21tiene como finalidad verificar la
51:23situación migratoria de las personas en
51:25determinados puntos o zonas, mientras
51:27que la verificación consiste en visitas
51:30a determinados lugares para comprobar
51:32circunstancias relacionadas con la
51:33situación migratoria.
51:35Cada una requiere una orden con
51:37determinados elementos y debe ser
51:39realizada por las autoridades
51:40competentes.
51:42A partir de ahí, analizamos la legalidad
51:44de estas órdenes, de tanto de revisión
51:46como de verificación. Vimos que no basta
51:48que exista una finalidad legítima.
51:50También es necesario que la autoridad
51:51que actúa tenga competencia y que la
51:54orden cumpla con los requisitos de
51:55fundamentación y motivación que permiten
51:58conocer las razones y los motivos de las
52:01actuaciones. Posteriormente, abordamos
52:03el rechazo en los puntos de tránsito
52:05internacional, sus formalidades y
52:08algunas de sus consecuencias jurídicas,
52:10particularmente cuando la permanencia de
52:13la persona en los espacios de tránsito
52:15puede prolongarse y generar una
52:17afectación a su libertad. También
52:19revisamos la relevancia del principio de
52:21no devolución y de la existencia de un
52:24recurso efectivo en los supuestos
52:26correspondientes. Eh, después pasamos a
52:28la presentación y al alojamiento. Aquí
52:31identificamos que cuando una persona no
52:33acredita su situación migratoria
52:35regular, puede ser presentada ante el
52:37Instituto y quedar a su disposición para
52:40la determinación de su situación.
52:42También revisamos eh las reglas
52:45relativas al inicio del procedimiento,
52:48los plazos previstos en la legislación y
52:50las actuaciones que pueden
52:52desarrollarse durante el procedimiento
52:54administrativo migratorio. Y finalmente,
52:57llegamos a uno de los puntos centrales
52:59de la plática, la relación entre el
53:02alojamiento migratorio y la libertad
53:04personal.
53:05La Suprema Corte ha señalado que al
53:07constituir materialmente una privación
53:08de libertad, la detención administrativa
53:11debe tener una duración menor a 36 horas
53:14y satisfacer los principios de
53:15razonabilidad, necesidad y
53:17proporcionalidad. Por eso, frente a un
53:20caso concreto, el análisis no debe
53:22detenerse en identificar si existe una
53:25facultad legal para realizar una
53:27determinada actuación migratoria.
53:29Debemos preguntarnos de manera ordenada,
53:32uno, ¿qué actuación realizó la
53:34autoridad? Dos, ¿tenía competencia esta
53:37autoridad para realizarla? Tres, ¿la
53:40orden se encontraba debidamente fundada
53:44y motivada. Cuatro. ¿Cuál fue la
53:47consecuencia de esa actuación para la
53:49persona migrante? Y si existió una
53:51privación de la libertad, debemos de
53:54cuestionarnos, ¿cuál era la finalidad de
53:57esa medida?
53:58¿Era necesaria? ¿Existía quizá alguna
54:01medida alternativa menos restrictiva?
54:04¿La duración y las condiciones de la
54:06medida respetaron los parámetros
54:08constitucionales aplicables?
54:10Con estas preguntas podemos analizar el
54:13procedimiento administrativo migratorio
54:15no como una serie aislada de
54:17actuaciones, sino como un procedimiento
54:20en el que cada decisión de la autoridad
54:22debe poder ser examinada desde su
54:24legalidad y cuando corresponda, desde el
54:27parámetro constitucional de protección
54:28de los derechos de las personas
54:30migrantes.
54:31Con esto concluimos el estudio general
54:34de las bases del procedimiento
54:36administrativo migratorio.
54:38De nueva cuenta, agradezco a la Escuela
54:41Nacional de Formación Judicial por la
54:43atenta invitación y espero esta plática
54:45les haya sido de utilidad. Que tengan un
54:48excelente desarrollo de curso y nos
54:50vemos pronto.

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